实现派驻监督全覆盖述评(一)

全面从严治党的重要制度支撑

全面从严治党，再次迈出坚定步伐。

日前，经党中央同意，中共中央办公厅印发了《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》的通知。中央决定，中央纪委共设置47家派驻机构，实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚持党要管党、从严治党。十八届三中全会作出决定，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构。仅仅两年时间，就实现了全面派驻，彰显了党中央管党治党的坚定决心和高超智慧，展现了党增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的重要制度探索。

与时俱进的战略部署

2015年1月，经党中央审批同意，中央纪委在中央办公厅等单位新设7家派驻机构。在中央组织部机关工作多年的欧阳月明，走上中央纪委驻中央组织部纪检组的工作岗位。面对从组工干部到纪检干部的角色转换，他说“这是时代赋予我的转变”。

不论是新设7家中央纪委派驻机构，还是在中央一级党和国家机关实现派驻纪检机构全覆盖，在中国共产党执政66年历史上都是首次，烙上了鲜明的时代特色。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，以强烈的历史责任感、深沉的使命忧患感、顽强的意志品质，坚定不移推进全面从严治党，把党风廉政建设和反腐败斗争不断引向深入。

从制定出台八项规定，坚持不懈反“四风”，到“老虎”“苍蝇”一起打;从深入开展党的群众路线教育实践活动，到扎实推进“三严三实”专题教育;从深化党的纪律检查体制改革，到完善党内法规制度……随着管党治党进程的不断深入，党对自身建设规律的认识也在不断深化——

党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要组成部分，但绝不是全部，不能把全面从严治党等同于反腐败。全面从严治党，必须在党的建设的各个方面体现“全面从严”的要求。

“派驻机构全覆盖，是一个强烈而明确的信号，就是所有权力都要受到监督，标志着全面从严治党正在步步深入，‘螺丝’将会越拧越紧。” 北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说。

这是清醒务实的责任担当。

“实现党的十八大确定的各项目标任务，实现‘两个一百年’奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须把我们党建设好。”习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上的讲话凝聚了全党的共识。

党的领导是中国特色社会主义最大特色、最本质的特征。办好中国的事情，关键在党。坚持党的领导，关键在加强党的建设;加强党的建设，必然要求强化党内监督;强化党内监督，派驻监督就不能留空白、有死角——沿着严谨细密的逻辑推演，派驻纪检机构全覆盖势在必行。这是当代中国共产党人政治品格、政治勇气和政治智慧的充分体现。

这是直面现实的问题治理。

曾几何时，每到节庆时节，熙熙攘攘的北京街道上，各种“跑部钱进”的送礼车辆一度增添交通拥堵;“部委街”上的高档餐厅随处可见，回收礼品烟酒购物卡的店铺生意兴隆……

从信访、巡视和审计等渠道，以及纪律审查中发现的情况看，中央一级党和国家机关绝非净土，党风廉政建设和反腐败斗争形势同样严峻复杂。

透过现象看本质，问题根子在于理想信念蜕化、宗旨意识丧失，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，原因是管党治党不严、党的领导弱化。

中央纪委派驻机构全覆盖，就是将党内监督的触角延伸到各个部门和单位，全方位看住中央和国家机关的权力，从而强化党的领导，加强党的建设。

这是以上率下的生动实践。

中央一级党和国家机关地位重要、影响力大，在协调推进“四个全面”战略布局和实现“五位一体”发展中承担着重要使命。如果这些地方的权力看不住，就不仅不能以上率下，反而会上行下效，带坏风气。相反，把中央和国家机关38万党员管好了，对全面从严治党就是最鲜明的导向和最好的示范。这是率先在中央一级党和国家机关推进派驻机构全覆盖的战略思考。

尊崇党章的重大决策

翻开党章，“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。”第八章第四十三条这45个字，自1982年党的十二大写入党章30多年来，历经多次修订，只字未改。

“推进派驻机构全覆盖，是一场深刻的变革，不是凭空而来、率性而为，而是有着深邃的历史背景和坚实的实践基础，是依据党章规定，贯彻党的十八大和十八届中央历次全会精神，落实习近平总书记系列重要讲话精神作出的重大决策。” 中央党校党史教研部主任谢春涛说。

这里有历史的回放和梳理。

自上世纪五六十年代纪检监察派驻制度确立以来，派驻机构历经创立、撤销、恢复重建、合署办公、统一管理等数次历史变革。

党的十八大前，中央纪委监察部共在52家中央和国家机关设置了派驻机构。相对于全部中央一级党和国家机关，覆盖面仅三分之一多。同时，向党的工作部门和全国人大机关、全国政协机关派驻尚未破题。

“全覆盖，是第一次让党章中的第43条，从‘规定’变成‘现实’，从平面走向立体。” 谢春涛说。

这是紧扣党章，对“三转”的进一步深化。

机构调整只是表面，更重要的是对派驻机构职能的明确。

“种别人的地荒自家的田”不能了，“纪检组长不分管其他业务工作，必须一心一意干纪检”要求明确;“越俎代庖”“做不抓老鼠的猫”不行了，“首要职责是监督执纪问责”定位清晰;“怕得罪人”“当老好人”不成了，“红红脸、出出汗”成为常态……

“三转”的实质是要求纪检监察机关找准职责定位，明确主责主业。加强派驻机构建设正是十八大以来，纪检监察机关转职能、转方式、转作风的进一步深化，也是对党章规定的纪委职责定位的遵循。

这是依据党章发挥派驻监督作用，助力全面从严治党。

2015年7月，各单位一份份《上半年落实党风廉政建设主体责任的情况》相继送到了中央纪委驻中央统战部纪检组。“这么做不仅便于纪检组掌握情况，更重要的是可以比较有效地督促各单位党组织特别是一把手切实扛起主体责任。”

新设派驻纪检组的工作经验，体现了派驻监督工作的重点。

党章和党组工作条例规定，党组在从严治党、党风廉政建设上负主体责任。派驻机构第一位的任务，就是紧盯驻在部门是否坚持了党的领导、切实发挥了党的领导核心作用。只有党组织真正发挥作用，履行好主体责任，全面从严治党才能落到实处。

深化改革的重要成果

纵观派驻机构全覆盖改革，监督单位从52家增至139家，而派驻机构却从52个减少到47个。

如果按照原来的派驻模式，全覆盖很难做到，必然要拉出一支庞大的队伍，这不现实，必须要改革。而改革涉及的领域广、部门多、情况复杂，只能边实践边总结，逐步推进。

这是具有丰富实践支撑的改革。

中央纪委落实十八届三中全会决定，立足本届、立行立改。

谋定而后动。2015年1月，中央纪委新设7家派驻纪检组，既突破了全覆盖道路上的关键部门和领域，也为全覆盖探索了路径。

履职不到一年，7家新设派驻纪检组纷纷交出了令人满意的答卷。截至2015年10月底，驻中央宣传部纪检组向中央纪委报告反映中管干部问题线索10多件，初核领导干部问题线索40多件;驻全国人大机关纪检组在深入调研的基础上，向中央纪委和全国人大机关党组同时上报了《关于全国人大机关党风廉政建设的报告》，列出具体问题清单，提出12条有针对性的建议;驻国务院办公厅纪检组已建立8项工作机制，有效提升综合派驻监督工作的制度化、规范化水平……

这是组织制度的创新。

改革的本质是组织和制度创新。改变以往“点对点”单独派驻的方式，将有限的力量抽出来，该整合的整合、该撤并的撤并，从实际出发，采取综合派驻和单独派驻相结合的方式，从而使改革效益最大化。

回望两年来的改革之路，从《党的纪律检查体制改革实施方案》到《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》、《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》、《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》相继出台，派驻监督从体制机制上改，在制度规则上立。成熟一条规定一条，最终把改革做实。

这更是理念思路的创新。

派驻机构全覆盖，绝不仅仅是简单的机构调整，而是对派驻监督本质的重申——

派驻监督本质是上级纪委对下级党组织和党员领导干部的监督，不是同级监督，派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系。

“派驻机构是中央纪委的延伸，我们就是中央纪委的人，驻进来就是抓监督。”驻全国政协机关纪检组组长周新建的话，回答了“我是谁、我为什么来、我来干什么”，凸显出“派”的权威和“驻”的优势。

全面从严治党永远在路上，强化监督只有进行时。派驻监督，是党内监督重要制度安排，是全面从严治党的重要制度支撑。更好发挥派驻监督的“前哨”作用，必将推动全面从严治党迈向新的更高境界。